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땅도 주택처럼 초과이익 환수?...‘토초세’ 다시 수면 위로	2026-04-11 13:03
토지공개념 3법 ‘토지초과이득세’ 윤종오 진보당 의원이 대표 발의 1994년 헌법불합치 후 1998년 폐지된 법 같은 날 종부세·소득세법 개정안 함께 발의 부동산 보유·양도 과정에서 발생하는 초과이익을 더 강하게 환수하자는 입법이 다시 국회 문을 두드렸다. 윤종오 진보당 의원은 지난 4월 8일 토지초과이득세(이하 토초세) 법안, 종합부동산세(종부세)법 개정안, 소득세법 개정안 등 이른바 ‘부동산 3법’을 대표 발의했다. 토지 보유 단계에서는 토초세와 종부세를 강화하고, 매각 단계에서는 장기보유특별공제를 줄여 고가 자산에 쏠린 세제 혜택을 손보겠다는 구상이다. 보유세 강화 논쟁이 커지는 가운데 1998년 IMF 외환위기 직후 폐지된 토초세까지 다시 거론되면서 부동산 세제 전반을 둘러싼 공방이 한층 거세질 전망이다. 윤 의원은 “토지 가치 상승은 개인의 노력보다 공공 정책 등 사회적 요인에 좌우되는데, 그 초과이익은 개인에게 독점적으로 귀속된다”고 입법 취지를 설명했다. 국토교통부 ‘2024년 토지 소유 현황’에 따르면 상위 1% 세대가 전국 토지 가액의 27%를, 상위 10%는 67.1%를 보유했다. 토지 소유 지니계수도 가액 기준 0.803, 면적 기준 0.914로 높다. 토지와 부동산 자산이 극소수에 집중돼 있다는 문제의식에서 출발했다. 부동산 3법 중 가장 눈길을 끄는 법안은 토초세 재도입 안이다. 토초세는 유휴토지의 정상 지가 상승분을 넘어선 초과 이익에 세금을 매기는 제도다. 윤 의원 안은 3년을 과세 기간으로 삼아 초과 이득 3000만원 이하에는 30%, 초과분에는 50% 세율을 적용하도록 했다. 다만 토지 가격이 다음 과세기간에 하락하면 손실분을 이월 공제하고, 나중에 토지를 팔아 양도소득세를 낼 때는 이미 낸 토초세를 공제하도록 설계했다. 과거 위헌성 논란이 됐던 미실현 이익 과세와 양도세 이중부담 문제를 일부 보완하려는 장치다. 토초세는 노태우정부 시절인 1990년 처음 시행됐다. 1988~1989년 전국 지가 상승률이 30%를 넘나들자 토지공개념 3법(택지소유상한제·개발이익환수제·토지초과이득세)의 하나로 도입됐다. 그러나 헌법재판소는 1994년 7월 미실현 이익 과세, 토지 가격 하락 시 보완 규정 미비, 양도세와의 이중과세 소지 등을 문제 삼아 헌법불합치 결정을 내렸다. 이후 보완 입법을 거쳐 유지됐지만 1998년 IMF 외환위기 직후 경기 부양 차원에서 결국 폐지됐다. 2021년 한국토지주택공사(LH) 사태 이후에도 재발의됐으나 21대 국회 종료와 함께 폐기된 바 있다. 토초세가 실제 도입될 경우 개발 호재가 있고 땅값이 급등한 서울·수도권 지역에 여파가 집중될 가능성이 크다는 분석이 나온다. 한국부동산원에 따르면 지난해 전국 지가는 2.25% 올라 2023년보다 상승폭이 1.43%포인트 확대됐다. 수도권은 3.08%, 서울은 4.02% 올라 전국 평균을 웃돌았다. 1주택자에게도 양도세 부담시킬까 종부세법 개정안은 보유세 부담을 한층 높이는 방향이다. 현행 종부세 계산에 쓰이는 공정시장가액비율을 폐지하고, 주택분 세율은 감세 이전 수준으로 되돌리는 것이 골자다. 1세대 1주택 공제요건도 단순 보유가 아니라 ‘실거주’ 중심으로 바꾸고, 토지분 과세표준 최고구간을 새로 만들어 세율을 올리도록 했다. 1주택 실수요 보호보다 고가 자산 과세 강화에 방점을 찍은 셈이다. 소득세법 개정안은 양도 단계 세제 혜택을 겨냥한다. 현행 제도는 1세대 1주택자가 양도가액 12억원 이하 주택을 팔 때 양도세를 내지 않도록 하고, 12억원 초과 주택도 10년 보유·거주 시 양도차익의 80%를 장기보유특별공제로 깎아준다. 윤 의원 안은 이 장기보유특별공제를 폐지하고, 1인당 평생 2억원 한도의 세액공제로 전환하도록 했다. 고가주택일수록 양도차익이 커지고 그만큼 공제 혜택도 커지는 역진성을 줄이겠다는 취지다. 강남 등 상급지 중심의 ‘똘똘한 한 채’ 쏠림을 세제로 완화하겠다는 의도도 담겼다. 이번에 발의된 법안들은 지난 4월 9일 소관 상임위인 재정경제기획위원회에 넘겨졌고 심사를 거쳐야 한다. 발의에 참여한 의원 중 재경위에 소속된 의원이 없어 법안 추진은 쉽지 않을 전망이다. 시장에서는 해당 법안 현실성을 두고 평가가 엇갈린다. 부동산의 경우 공공재 성격을 띠고 있기에 개발 이익을 환수하는 것이 적절하다는 평가와, 이미 재산세와 종부세가 부과되는 상황에 토초세까지 더하면 ‘이중과세’ 논란이 커진다는 지적이다. 개발이익 환수 장치가 과도해지면 민간 개발을 위축시키고 공급 지연으로 이어질 수 있다는 우려도 나온다. 다만 이재명 대통령이 최근 기업 비업무용 토지에 대해 “대대적인 보유 부담을 안기는 방향으로 검토해보자”고 언급한 점은 변수다. 정부·여당이 비슷한 취지의 별도 입법을 추진할 경우 논의가 예상보다 빠르게 진전될 가능성도 있다. [ⓒ 매일경제 & mk.co.kr, 무단전재 및 재배포 금지]

땅도 주택처럼 초과이익 환수?...‘토초세’ 다시 수면 위로

2026-04-11 13:03

토지공개념 3법 ‘토지초과이득세’
윤종오 진보당 의원이 대표 발의
1994년 헌법불합치 후 1998년 폐지된 법
같은 날 종부세·소득세법 개정안 함께 발의

부동산 보유·양도 과정에서 발생하는 초과이익을 더 강하게 환수하자는 입법이 다시 국회 문을 두드렸다. 윤종오 진보당 의원은 지난 4월 8일 토지초과이득세(이하 토초세) 법안, 종합부동산세(종부세)법 개정안, 소득세법 개정안 등 이른바 ‘부동산 3법’을 대표 발의했다. 토지 보유 단계에서는 토초세와 종부세를 강화하고, 매각 단계에서는 장기보유특별공제를 줄여 고가 자산에 쏠린 세제 혜택을 손보겠다는 구상이다. 보유세 강화 논쟁이 커지는 가운데 1998년 IMF 외환위기 직후 폐지된 토초세까지 다시 거론되면서 부동산 세제 전반을 둘러싼 공방이 한층 거세질 전망이다.
윤 의원은 “토지 가치 상승은 개인의 노력보다 공공 정책 등 사회적 요인에 좌우되는데, 그 초과이익은 개인에게 독점적으로 귀속된다”고 입법 취지를 설명했다. 국토교통부 ‘2024년 토지 소유 현황’에 따르면 상위 1% 세대가 전국 토지 가액의 27%를, 상위 10%는 67.1%를 보유했다. 토지 소유 지니계수도 가액 기준 0.803, 면적 기준 0.914로 높다. 토지와 부동산 자산이 극소수에 집중돼 있다는 문제의식에서 출발했다.

부동산 3법 중 가장 눈길을 끄는 법안은 토초세 재도입 안이다. 토초세는 유휴토지의 정상 지가 상승분을 넘어선 초과 이익에 세금을 매기는 제도다.
윤 의원 안은 3년을 과세 기간으로 삼아 초과 이득 3000만원 이하에는 30%, 초과분에는 50% 세율을 적용하도록 했다. 다만 토지 가격이 다음 과세기간에 하락하면 손실분을 이월 공제하고, 나중에 토지를 팔아 양도소득세를 낼 때는 이미 낸 토초세를 공제하도록 설계했다. 과거 위헌성 논란이 됐던 미실현 이익 과세와 양도세 이중부담 문제를 일부 보완하려는 장치다.
토초세는 노태우정부 시절인 1990년 처음 시행됐다. 1988~1989년 전국 지가 상승률이 30%를 넘나들자 토지공개념 3법(택지소유상한제·개발이익환수제·토지초과이득세)의 하나로 도입됐다. 그러나 헌법재판소는 1994년 7월 미실현 이익 과세, 토지 가격 하락 시 보완 규정 미비, 양도세와의 이중과세 소지 등을 문제 삼아 헌법불합치 결정을 내렸다. 이후 보완 입법을 거쳐 유지됐지만 1998년 IMF 외환위기 직후 경기 부양 차원에서 결국 폐지됐다. 2021년 한국토지주택공사(LH) 사태 이후에도 재발의됐으나 21대 국회 종료와 함께 폐기된 바 있다.
토초세가 실제 도입될 경우 개발 호재가 있고 땅값이 급등한 서울·수도권 지역에 여파가 집중될 가능성이 크다는 분석이 나온다. 한국부동산원에 따르면 지난해 전국 지가는 2.25% 올라 2023년보다 상승폭이 1.43%포인트 확대됐다. 수도권은 3.08%, 서울은 4.02% 올라 전국 평균을 웃돌았다.
1주택자에게도 양도세 부담시킬까
종부세법 개정안은 보유세 부담을 한층 높이는 방향이다. 현행 종부세 계산에 쓰이는 공정시장가액비율을 폐지하고, 주택분 세율은 감세 이전 수준으로 되돌리는 것이 골자다. 1세대 1주택 공제요건도 단순 보유가 아니라 ‘실거주’ 중심으로 바꾸고, 토지분 과세표준 최고구간을 새로 만들어 세율을 올리도록 했다. 1주택 실수요 보호보다 고가 자산 과세 강화에 방점을 찍은 셈이다.
소득세법 개정안은 양도 단계 세제 혜택을 겨냥한다. 현행 제도는 1세대 1주택자가 양도가액 12억원 이하 주택을 팔 때 양도세를 내지 않도록 하고, 12억원 초과 주택도 10년 보유·거주 시 양도차익의 80%를 장기보유특별공제로 깎아준다. 윤 의원 안은 이 장기보유특별공제를 폐지하고, 1인당 평생 2억원 한도의 세액공제로 전환하도록 했다. 고가주택일수록 양도차익이 커지고 그만큼 공제 혜택도 커지는 역진성을 줄이겠다는 취지다. 강남 등 상급지 중심의 ‘똘똘한 한 채’ 쏠림을 세제로 완화하겠다는 의도도 담겼다.
이번에 발의된 법안들은 지난 4월 9일 소관 상임위인 재정경제기획위원회에 넘겨졌고 심사를 거쳐야 한다. 발의에 참여한 의원 중 재경위에 소속된 의원이 없어 법안 추진은 쉽지 않을 전망이다.
시장에서는 해당 법안 현실성을 두고 평가가 엇갈린다. 부동산의 경우 공공재 성격을 띠고 있기에 개발 이익을 환수하는 것이 적절하다는 평가와, 이미 재산세와 종부세가 부과되는 상황에 토초세까지 더하면 ‘이중과세’ 논란이 커진다는 지적이다. 개발이익 환수 장치가 과도해지면 민간 개발을 위축시키고 공급 지연으로 이어질 수 있다는 우려도 나온다.
다만 이재명 대통령이 최근 기업 비업무용 토지에 대해 “대대적인 보유 부담을 안기는 방향으로 검토해보자”고 언급한 점은 변수다. 정부·여당이 비슷한 취지의 별도 입법을 추진할 경우 논의가 예상보다 빠르게 진전될 가능성도 있다.

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